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城市建设过程中的农村征地拆迁法律问题研究
作者:颜杰    文章来源:本站原创    点击数:6753    更新时间:2017/2/16
 
 

城市建设过程中的农村征地拆迁法律问题研究

摘要:随着新型城镇化建设进程的加快,占用农村集体土地进行建设的情况不断增多,涉及征地拆迁中的法律问题不断显现。笔者通过走访乡镇、村社干部、村民,结合当地实际情况,对征地拆迁所涉及的相关法律问题进行了初浅研究。

关键词:征地 拆迁 土地承包法 土地管理法

一、征地相关问题

《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定:“耕地的承包期为三十年。”第二十六条规定:“承包期内,发包方不得收回承包地。”这就是我们俗称的“土地承包三十年不变”。即使在承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,也应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。只有当承包方在承包期内,全家迁入设区的市,并转为非农业户口的,才应当将承包的耕地和草地交回发包方。之所以要确定“土地承包30年不变”,当时是为了保护农村土地承包关系的长期稳定,鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入,培肥地力,提高农业生产能力。

国家在城市建设中,为了公共利益的需要,可以依照法律规定对农村土地施行征收或者征用并给予补偿。征地是宪法赋予国家机关的强制性权力。集体经济组织与村民签订的土地承包合同,是以家庭户为单位,而不是与村民个人签订。但征地补偿协议是由政府与集体经济组织的社长、社员代表共同签订,而不是和各个家庭户签订。征地补偿协议是政府与集体经济组织签订的土地补偿协议,补偿金额由双方约定。法律对于集体经济组织成员内部如何分配该资金并没有明确规定,而乡、镇部门又不能干涉村民委员会进行自治管理,对于集体经济组织在内部分配补偿资金上出现的诸多问题,乡、镇部门只能是尽量协调,以和为贵。

(一)土地面积问题

进行征地补偿前,首先要确定被征地的面积。但是现在土地面积丈量方式不一,丈量人员非专业人员。最常见的丈量方式是“线圈”,即用线围着土地“跑”一圈,村民最初也都普遍接受这种方式。但是考虑到部分边角土地都会涉及到突出部分,渐渐开始出现人为增加土地边缘弧度的事件,以达到增加土地面积的目的。丈量人员不能统一,经历了由征地方到被征方,再到中间方的演变,且均不具备相应的测量知识,丈量出来的土地面积往往出现分歧。而后再想办法协调双方利益,最终得出来的土地丈量面积也只能是利益博弈的结果。

(二)土地补偿费问题

征地补偿包括:土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、安置补助费等。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”政府将土地补偿费交付被征集体经济组织自行分配,而分配标准不尽相同,主要有以下三种情况:

1、对于有户口有土地的成员,按人数进行分配,分配比例为100%。这种分配标准,全体村民一般不持异议。

2、对于有户口无土地的成员,主要是指新迁入集体经济组织的成员,一般是按80%的标准进行分配。主要有三种类型:(1)嫁入的妇女。《中华人民共和国土地承包法》第六条规定:“妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益,任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”第三十条规定:“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。”(2)新生育人口。因为“土地承包30年不变”,导致部分新出生人口未能承包土地。虽然土地承包法也对新增人口承包土地进行了规定,但涉及的土地却是集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的和承包方依法、自愿交回的土地。但实践中,这三种土地出现的概率都很低。(3)轮换工。是指父母在城里工作,达到退休年龄以后,其居住在农村的子女顶替父母的工作,而父母领取退休金,并迁回农村种地。这种情况虽不常见,但也存在。对于上述三类人员按照80%的标准进行分配,是因为在国家取消农业税以前,当时的村民为本集体经济组织交过粮、交过税,即为本集体经济组织作出过贡献。而新迁入人员并未对本集体经济组织做出过贡献,或贡献较少。所以这部分村民便反对新迁入人员分配100%的补偿款。

3、对于无户口有土地的成员,一般按照60%的标准进行分配。包括两种类型:(1)已死亡人员。《土地承包法》第三十一条规定:“承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。”(2)户口已迁出,但在迁入地未取得土地承包权的人员。主要是指在承包期内,妇女结婚后在新居住地未取得承包地的,妇女离婚或者丧偶后不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的。这两种类型均是因为土地承包是以户为单位,且30年不变,发包方无法回收土地。本市某集体经济组织在签订征地补偿协议时,其中张某某一户共8人,已有7人离世,但在进行分配时,张某某仍然要求按8人进行补偿。针对这种情况,法律也只是规定了集体经济组织可以收回土地承包权的两种情形:(1)在承包期内,全家迁入设区的市,并转为非农业户口的。(2)在承包期内,全户人员均已死亡的。

正因为后两种情况(有户口无土地、无户口有土地)争议很大,分配比例难以确定,导致补偿款长期都无法分配,造成资源浪费,阻碍集体经济组织发展和成员生活。

(三)被征地农转非问题

法律规定,被征地需要安置的人员可由农村集体经济组织进行妥善安置,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。被征地农转非是指因国家建设用地或地方政府公用事业建设而征用的农民土地,征用农民土地时有正规的批文,而农民根据批文而转为非农业户口和办理养老保险。被征地农转非分为以下两种情形:

1、全征全转。指一个集体经济组织内的所有土地被征用,集体经济组织内的所有成员均转为非农业户口。这种情形下,集体经济组织内所有土地被征用,所有成员均失去了生产基础,需集体转为非农业户口和办理养老保险,处理起来相对简单,分歧较小。

2、部分征转。指一个集体经济组织内只有部分土地被征用,相应的就只有部分成员才能转为非农业户口和办理养老保险。这种情形又分为两种类型:(1)在可预期的几年内,集体经济组织内剩余土地确定会被征用的。也就是说,在可预期的几年内,该集体经济组织将逐步达到全征全转,只是转的先后顺序问题。这种类型在确定农转非名额时,相对容易,与全征全转大体相同。(2)在可预期的很长时间内,剩余土地都可能不会被征用。这就使确定农转非的名额变得非常困难。比如在离某市区不远的一个集体经济组织,其中部分土地被征收,用于修建殡仪馆。因为是修建殡仪馆,附近的土地很难再用作其他用途,所以在可预期的很长一段时间内,集体经济组织内的剩余土地将难以继续被征用。当时确定了120个农转非名额,但是这些名额如何分配却成了问题。一部分是被征收土地范围内的年轻人,因为交纳保险费的年限更长,所以不愿意转;而一部分未被征收土地范围内的年长者和劳动能力欠缺者,不愿继续耕种土地,要求转,保障其今后生存。这种类型下,大多都由集体经济组织来确定名额的分配。但对于分配方式,有的要求按年龄从高到底分配,有的要求按每户人口比例分配(比如1户3人,分配1个名额;1户5人,分配1.66个名额)。正因为没有统一的分配标准,造成集体经济组织内部矛盾越来越大,当地政府也只能从中协调,无处理依据可循。

    二、农村房屋拆迁相关问题

房屋拆迁过程中,拆建单位依照规定标准应向被拆迁房屋的所有权人或使用人支付各种补偿金。一般有以下几种:1、房屋补偿费。用于补偿被拆迁房屋所有权人的损失,以被拆迁房屋的结构和折旧程度划分档次,按平方米单价计算。2、周转补偿费。用于补偿被拆迁房屋住户临时居住房或自找临时住处的不便,以临时居住条件划分档次,按被拆迁房屋住户的人口每月予以补贴。3、奖励性补偿费。用于鼓励被拆迁房屋住户积极协助房屋拆迁或主动放弃一些权利如自愿迁往郊区或不要求拆迁单位安置住房,房屋拆迁补偿费的各项标准由当地人民政府根据本地区的实际情况和国家有关法律政策加以确定。

(一)拆

拆的过程中,首先是对房屋面积的确定。实践中,一般采取“墙心” “墙角” “滴水”三种方式,面积差异较大。墙心面积,是指以墙体中心为界对房屋长、宽进行计算。墙角面积,是指以墙体的外层边角为界对房屋长、宽进行计算。滴水面积,是指以雨水从房顶滴落的位置为界对房屋长、宽进行计算。三种方式在实际测量时均存在较大分歧,特别是滴水面积,一些村民采用增加屋檐宽度或者增大屋檐向上角度的方式来人为扩大面积,无形中增大了测量难度和双方矛盾。

房屋补偿费是按照被拆迁房屋的结构和折旧程度划分档次,分层次进行补偿。以某市为例,砖混结构780元/平方米,砖木结构580元/平方米,土墙结构400元/平方米,简易结构150元/平方米。单就这种结构分档法而言,具备一定的合理性。但其也具有缺陷,就是没有充分考虑到房屋装修等附加值的部分。且在农村中,每户是以不超过30平方米/人的标准修建房屋,但进行加建的情况比比皆是。而加建又分为违章搭建和新增人口加建两种,应加以区分。

(二)迁

土地对农民具有其他资产所不能替代的生产功能和保障功能,农民为公共利益和地方经济发展放弃对土地占有,但这些以种地为生的农民普遍没有外出务工的经验和其他劳动技能,且长期生活安逸,竞争能力较弱,面对突然失去经济来源的状况,其生存受到很大威胁。对失地被征迁家庭而言,这本身就是一种巨大的牺牲。为此,政府尽可能新建更多的安置房对被征迁家庭进行安置,不断满足被征迁户的需求。对于农村集体土地上的房屋被纳入拆迁范围的,政府也修建了专门的拆迁安置房。这种拆迁安置房享受土地划拨、规费减免等相关政策,具有社会保障性质,供应对象为集体土地的被拆迁家庭。国家修建专门的拆迁安置房,其目的是为了给这些被征迁家庭做出相应的补偿,将征地增值收益尽可能多地给予农民。但是经过这些年的实践,拆迁安置房所凸显的问题愈发明显。

1、安置年限较长。国家早期修建的安置房都是现房,但是现在随着城市建设的加快,修建安置房的速度已经跟不上征迁的脚步,甚至出现了多批被征迁农户排号等着政府修建安置房的情形。据部分被征迁农户介绍,入住安置房至少需要三至五年,五至十年较为普遍,甚至还有达到十五年以上的。

2、临时安置费用金额巨大。虽然各地区对于临时安置费的具体标准是不同的,但基本是按照房屋面积计算,逾期则按一定比例增加。以某市为例,临时安置费按每平方米25元计算,逾期12个月以内,每月增加50%,逾期12个月不满24个月的,自第13个月起每月增加75%,逾期24个月以上的,自第25个月起每月增加100%。该市现有近2万失地农民需要支付临时安置费,2015年的临时安置费已近亿元,长此以往,投入非常巨大。即使拆迁安置房享受土地划拨、规费减免等相关政策,成本较低,但是后期临时安置费用巨大,再加上其他费用后,一经比较,其实际价格也已接近甚至超出商品房价格。

3、易引发社会不安定因素。对于被征迁农户而言,失去住所后,既不能得到足够的现金购买新房,又迟迟住不上专门的拆迁安置房,心里难免会有波动。因地方民俗各异,部分家庭中正要筹备婚礼的成员,讲究结婚得有婚房,而当地对婚房的界定是自有房屋,不是临时租住房屋或者暂居亲属房屋。更有我国传统观念束缚,年长的老人多数奉行“落叶归根”,意思是待其百年之后,必须在自家堂屋摆设灵堂,举办葬礼仪式。以这两类人为主导,对现行安置房政策比较抵触,如果不能及时解决,极易引发社会不安定因素,造成不良影响。

4、与当前经济走势背离。当前,我国房地产行业整体趋于饱和,但发展势头不减,逐步将面临严重的去库存问题。新建商品房数量过多,而当地人口不足,无人购买,沿海地区不断出现的“鬼城”已引发了社会广泛关注。相反,被征迁农民面临的却是人数众多,无房居住,只能苦等政府修建安置房。这两种情形均不符合国家经济的正常发展方向。

三、破解征地拆迁“难题”的建议

根据前述农村征地拆迁的现状和存在的问题,笔者在与乡镇、村社干部以及村民走访后,他们都表示希望可以及早解决这些难题,让村民自治组织在处理这些问题时有法可依,让乡镇、村社干部在遇到这些问题时有制度可循。

(一)立法建议

1、对土地补偿问题的立法建议。建议补充《中华人民共和国土地管理法》,以征地补偿协议签订时为准,确定土地补偿的时间和标准,并明确补偿人员的范围。如果以征地补偿协议签订时为准,可以明确补偿标准以协议签订时的国家或地方标准为依据,还可以避免协议签订时的孕中小孩以及协议签订后、补偿款分配前新生婴儿引起的补偿人员不确定所产生的问题。并且,建议在不违背《中华人民共和国村民委员会组织法》的前提下,通过听证、投票等方式收集多方意见,再由市(州)政府出台指导性意见,对土地补偿分配范围、比例等出现争议时进行指导。

2、对农转非问题的立法建议。在涉及农转非的问题上,乡镇干部经过实践总结,指出《中华人民共和国土地承包法释义》中的相关规定对协调处理该问题具有很大的帮助。建议将中华人民共和国土地承包法释义》中的相关规定上升到《中华人民共和国土地承包法》,明确规定农转非的名额,以及将名额分配给失地农民的方法。如果失地农民不愿意转非的,可以将名额有偿转让给其他村民,金额则根据当地实际水平由村民自治组织内部协商确定。

3、对拆迁问题的立法建议。第一,由地方政府出台规定,明确被拆房屋的面积以房屋产权证登记的面积为准,若对房屋进行了装修的,根据装修水平,适当提高10%-30%的补偿。对超出部分的合法面积(即非违法加建面积)进行适当补偿,各地可根据当地经济发展水平,并充分考虑建设成本后,自行制定补偿标准。第二,建议不再修建失地农民安置还房,转变为货币化安置方式,地方政府自行出台相关办法,以当地商品房市场平均价格确定补偿金额,由失地农民自行购买住房。既能让失地农民更快入住新房,又能减少地方政府巨大的过渡费投入,避免因失地农民长期等待安置所引发的群体性事件,有利于推进供给侧改革、化解房地产库存,推动经济持续健康发展。

(二)制度建议

抛开立法问题,笔者还建议通过架构相关制度框架来破解征地拆迁“难题”。尤其是推行“阳光拆迁”,实行“阳光” 运作,实施“市场+保障” 拆迁机制是破解征地拆迁的关键,真正实现征地拆迁“公开、公平、公正”。

1、建立合理标准,确保规范公平

农民反映较为强烈的一个问题即征地拆迁的标准较低且不统一、不均衡。为此需要认真清理各地的征地拆迁标准和范围,通过相关部门的通力配合制定符合各地情况的统一标准。具体步骤可分为以下几个方面:一是标准恒定,由财政、农业、发改等部门在充分征求各方意见的基础上,基于相关法律政策要求,在市场调控的背景下,对征地拆迁以及附着物(含农作物等)制定统一补偿标准规定,从总体上避免部分农民为牟利而拖延的情况;二是细化清点丈量模式,加强实施人员的实践操作培训,比如通过外包聘请专业公司实施具体操作。三是固化补偿范围和内容。对于征地拆迁的补偿项目和标准进行固化统一,尤其是一些机动费用,避免在补偿过程中的不公平和不一致,同时优化补偿费用发放方式,妥善解决被征地拆迁户的安置问题。

2、优化公开程序,防止暗箱操作

保证制度的正确施行的一大支撑即为程序的公开。为切实维护群众利益,做好征地拆迁补偿安置,需要程序的公开和透明。一是畅通信息渠道,在信息化社会,征地拆迁补偿安置的相关政策、标准、方式等需要通过官方途径公示到位,以拆迁办为主体,相关职能部门协调配合,通过网上公开方式接受被拆迁群众和社会的监督,及时反映拆迁运行的整体和局部情况,以此保障被拆迁户的知情权。二是加强痕迹管理,即将公示信息和被拆迁户的具体情况进行统一登记造册,由专人专管,分门别类存档备查,有条件的可以建立信息化档案保管系统,方便查阅以及便于永久保存。三是强化宣传知晓率,一方面加大对各地征地拆迁法律政策的宣传力度,扩大影响力,避免被拆迁户的无理要求,另一方面加强拆迁工作人员的业务能力培训,促进依法拆迁,防止因拆迁出现群体性事件。同时对被拆迁户,要通过再就业培训,推进其尽快再次就业,避免受到拆迁的过多影响。

3、加强监督检查,完善约束机制

要通过规章制度的建立健全,借助全程的监督检查,以约束保公正,以制度促高效。一是强化制度落实。如针对征地拆迁工作人员,落实岗位责任及追究制度,让特殊和重点岗位的工作人员戴上“紧箍咒”,打造一支能打仗、打胜仗的拆迁队伍。二是严格现场监管。征地拆迁涉及到具体农户,需要进入土地和房屋,故落实监管问题要从现场的清点丈量入手,从制度、从工作程序、从工作职责等方面一一落实,并可以通过一些信息化手段如拍照、录像等规范签字确认的方式。三是对征地拆迁补偿安置资金的重点监管。严肃财经纪律,严格管理办法,对资金的管理、使用、流向等细化管控、认真审核其真实性和合法性,并通过转账方式杜绝发放现金的缺陷,避免截留和挪用,保证被拆迁户利益和相关工作人员的职务廉洁性。

结语

随着城市建设的大力推进,必然会引发农村征地拆迁过程中的许多法律问题。健全立法,是解决法律问题的根源。法具有滞后性,必须与时俱进,才能适应社会的发展,指引人的行为。实践中,完善相应的制度,构筑相应的机制,也是解决问题必不可少的一环。

(颜杰)

 

 

 

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